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Entretiens
 
 
Damon Julien
janvier 2009, par serge cannasse 

Le vieillissement de la population française est le plus souvent présenté comme un des problèmes de santé majeurs de la France. Le bon taux de natalité sert d’argument implicite pour faire passer la politique de l’enfance au second plan. Plusieurs rapports récents incitent cependant à penser qu’elle devrait passer sur le devant de la scène. Qui parle des enfants devant parler des parents, petit tour d’horizon des problèmes de politique familiale avec un de ses grands spécialistes.

Professeur associé à Sciences Po (cycle d’aménagement et d’urbanisme), Julien Damon a été responsable du département Questions sociales au Centre d’analyse stratégique et du département recherche et prospective de la Caisse nationale des allocations familiales. Il est l’auteur de nombreux ouvrages, dont « Les politiques familiales » dans la collection Que sais-je ?(PUF, 2006 – 2ème éd 2008).

La petite enfance devient une préoccupation prioritaire de la politique familiale. Pour quelles raisons ?

La politique familiale française tient une partie de ses origines à la fin du 19ème siècle, à la suite de l’interdiction du travail des enfants, afin de compenser le manque à gagner des familles. Elle s’est développée après la Libération sur un modèle où le père travaille et la femme reste au domicile pour s’occuper des nombreux enfants. Le système des allocations familiales est un héritage de ces deux époques historiques, aujourd’hui révolues. En revanche, la création de services et d’équipements d’accueil pour les petits enfants correspond aux changements survenus dans ces dernières décennies, qui sont essentiellement l’augmentation considérable du travail féminin et les bouleversements de la structure familiale.

L’accueil de la petite enfance est effectivement une préoccupation relativement nouvelle, ce qu’illustre bien l’évolution des dépenses de la branche famille de la Sécurité sociale qui lui sont affectées : quasiment rien en 1945, un quart des sommes au début des années 90 et un tiers aujourd’hui.

Elle est devenue une des préoccupations de la politique familiale, qui essaie de s’adapter en permanence à des évolutions des besoins, des demandes, des modes de vie. Avec pour résultat une complexification croissante du système, qui devient une machinerie totalement incompréhensible, même pour les experts ! Un exemple : le partage des allocations est possible en cas de familles recomposées avec alternance de résidence des enfants. Si les familles recomposées se recomposent ensuite, le partage va-t-il devoir se faire entre 4, voire 8 allocataires ? Ce qui explique d’ailleurs les difficultés que peuvent avoir les salariés des caisses d’allocations familiales pour connaître les droits, calculer leurs montants et les expliquer aux allocataires. En 1945, il y avait 4 prestations familiales. Aujourd’hui, on pense qu’il y en a une trentaine, mais avec tellement de possibilités de compléments et de modulations que personne ne connaît leur nombre exact.

Est-il possible de simplifier cela ?

Oui. En fait, ce que l’on pourrait d’abord simplifier, ce sont les minima sociaux, aujourd’hui au nombre de 9, dont l’API (allocation de parent isolé), alors qu’il pourrait y en avoir 3 : un pour les personnes âgées dont la retraite est insuffisante, un pour les personnes handicapées et un pour les personnes au chômage qui ne bénéficient pas de l’assurance chômage.

Ce serait passer à une politique fondée sur des conditions de ressources.

Le sujet des minima sociaux est un sujet parmi d’autres. A ce sujet des conditions de ressources, il y a un fondement universaliste de la politique sociale française, en particulier de la politique familiale, avec en principe égalité des prestations complétées par des prestations ciblées. Il faut bien avoir cela à l’esprit. Il y a peu de prestations sous conditions de ressources dans le système français, à peu près un tiers d’entre elles, c’est-à-dire la même proportion que dans les années 70. Mais il y a des prestations modulées en fonction des ressources, sans qu’il y ait un couperet net entre les deux types. La grande question est de savoir comment on fait le ciblage. On peut d’ailleurs imaginer des paramètres non financiers, comme le comportement des enfants : supprimer les allocations si l’enfant crée trop de troubles. Je sais que c’est une proposition très provocatrice, mais rien n’a démontré ses effets pervers annoncés (les revenus légaux sont remplacés par les revenus au noir des enfants, qui peuvent venir de la drogue, de traffics, etc). On a raison de les évoquer, mais on peut aussi se demander si cela n’entrainerait pas un sursaut de responsabilité des parents.

Le problème n’est pas seulement celui des prestations familiales. Il est bien plus celui de la fiscalité, qui est d’une inéquité inouïe et très difficilement justifiable. Les riches sont plus favorisés que les pauvres. Par exemple, un couple de Rmistes avec deux enfants, vivant en banlieue parisienne dans une ville défavorisée financièrement, donc avec peu de places en crèche et peu de prestations municipales, et enfin connaissant mal ses droits, touche environ une centaine d’euros pour ses deux enfants, soit un peu moins que les allocations familiales parce que le calcul est forfaitaire avec celui du RMI. En revanche, un couple de cadres supérieurs habitant Paris, qui connaît bien les prestations auxquelles il a droit, y compris spécifiques à Paris (aide pour l’accueil des enfants, pour l’aide à domicile, etc), touche, lui, environ mille euros de la collectivité. C’est un écart considérable entre les deux couples. Il faut donc revoir tout le système, avec le souci de l’efficacité pour les enfants et dans un contexte de finances publiques délabrées. Il faut choisir les priorités, ce qu’on ne fait pas en France.

Avant de poursuivre, ne peut on pas malgré tout faire le constat que la politique familiale française est globalement efficace, si on en juge par le taux de natalité du pays ?

Parmi les pays occidentaux, deux ont une natalité parmi les meilleures, sans avoir une politique familiale aussi développée que la notre : les Etats-Unis et l’Irlande. Je crois que les Français font des enfants parce qu’ils vont bien, même s’ils râlent, alors que paradoxalement, la France va mal.

L’enjeu de la politique familiale, ça n’est pas la démographie, c’est la qualité de vie des parents, le fait qu’ils travaillent, qu’ils stressent, et donc la qualité de l’accueil de leurs enfants. C’est pour cela que la politique familiale est une priorité, ce qu’elle n’est pas, quoiqu’on en dise. Et dans cette politique, il n’y a pas de priorité non plus : tout s’accumule, le soutien à la petite enfance, la lutte contre la pauvreté, l’aide à l’enfance handicapée, le soutien des familles, la politique du logement, etc.

La grande question, c’est de savoir ce que l’on abandonne, parce qu’on ne peut pas continuer à tout financer. On peut faire le choix de tout miser sur la petite enfance, en constatant que les trois quarts de nos dépenses de protection sociale sont destinées aux personnes âgées (assurance maladie, retraites, etc). En provoquant, on peut même dire que les politiques sociales sont aujourd’hui faites par des vieux pour des vieux avec des objectifs de vieux.

Faut il augmenter les dépenses consacrées à la petite enfance ?

On dépense déjà beaucoup : environ un point de PIB, en tenant compte non seulement des prestations familiales, mais des avantages fiscaux liés à la petite enfance ou autres (quotient familial, retraites, carte SNCF, etc), de la politique du logement, des dépenses d’école maternelle affectées à la préscolarisation, etc. On pourrait faire beaucoup mieux avec ces sommes là. Une partie des prestations vise à soutenir l’activité féminine, l’autre à retirer un des deux parents du marché du travail, la mère dans 98% des cas. La moitié des enfants de 0 à 3 ans sont donc gardés par leur maman. Cela signifie que l’accueil des jeunes enfants n’est pas aussi performant qu’on veut bien le croire. On peut faire beaucoup mieux sans dépenser plus.

Comment s’y prendre ?

Une des idées fortes de tous les travaux sur le sujet, c’est de réduire la durée du congé parental et de le rendre plus intéressant pour les parents, notamment les pères. Il faut aussi revaloriser le statut des assistantes maternelles et des personnes qui travaillent à domicile. Il faut en particulier revoir les normes des diplômes professionnels, absolument délirantes. Par exemple, pourquoi ne pas harmoniser les différents diplomes en augmentant le niveau de qualification et donc la rémunération des assistantes maternelles et en baissant les normes pour devenir éducateur de jeunes enfants ou puéricultrice dans les établissements d’accueil ? La rémunération des assistantes maternelles fait que certaines peuvent choisir leur clientèle et ont un métier valorisant alors que d’autres se retrouvent sous le seuil de pauvreté si elles n’ont qu’un enfant à garder. Cette harmonisation est aussi un moyen de revaloriser les métiers de la petite enfance. Il faut faire des propositions fortes, innover.

Il faut développer l’accompagnement des assistantes maternelles (ça n’est pas que du contrôle !), valoriser l’acquis d’expérience et renforcer leur mutualisation dans des appartements partagés. Quant à la question de trouver le personnel, pourquoi ne pas régulariser les sans-papiers qui exercent ces activités, souvent très bien d’ailleurs ?

Pour résumer, il faut d’abord s’attaquer à la fiscalité, donc à certains privilèges, ensuite à la gouvernance de la petite enfance, avec les bagarres corporatistes que l’on connaît bien, enfin au statut des personnels et aux normes. Il faut en particulier cesser de croire qu’il n’y a qu’un modèle valable, celui de la crèche collective.

Ou celui du service public de la petite enfance ?

Il y a deux façons d’envisager un service public. La façon collectiviste en fait un organe public, du ressort de l’État ou des collectivités locales, dans lequel chaque enfant a une place dans une crèche dépendant éventuellement de l’Éducation nationale. La façon libérale en fait une fonction, répondant à un objectif à réaliser, avec des moyens variés sous le contrôle de l’État. A chaque enfant correspond un chèque « impôt service » dont le montant est modulable en fonction des ressources des parents, qui choisissent leur prestation (crèche publique ou privée, assistante maternelle). Aucune de ces deux options n’est envisageable en France. La solution est de garder un panachage des différents modes de garde, variable selon les villes, avec une harmonisation des normes et du reste à charge pour les parents.

Parlons de la gouvernance. Qui doit être responsable de la politique de la petite enfance ?

Au niveau national, c’est l’État. Il faut, au niveau local, rappeler l’importance des PMI, qui est un service public géré par les départements, en charge de l’habilitation et du contrôle des équipements et du personnel, avec des normes fixées nationalement.

Au niveau local, c’est le maire. Pour tous les problèmes sociaux, c’est naturellement vers lui que l’on se dirige. C’est lui qui crée une ville plus ou moins amicale pour les enfants. Ce sont les municipalités qui mettent en place et gèrent les équipements collectifs d’accueil, avec des politiques d’attribution des places plus ou moins claires, et qui décident de prestations d’actions sociale, dites extra légales. Ce sont elles qui maîtrisent le foncier, donc la possibilité de réserver certains logements à des activités d’accueil. Ce sont elles qui réalisent le service public d’accueil de la petite enfance. Les conseils d’administration des CAF ne servent plus à grand chose. Il serait sans doute utile d’y faire entrer les élus locaux. Sur ce sujet, le vrai pouvoir est tenu par l’État, les départements et les villes. Les CAF ne sont que des tiroirs-caisses, même si elles le déplorent.

Ce sont donc aux municipalités de mettre en place un éventuel droit opposable à l’accueil des jeunes enfants ?

Oui. On peut très bien envisager l’obligation d’un accueil de qualité pour les jeunes enfants, avec un contrôle par le département comme cela se fait déjà et un financement à la fois national et local (dans certaines villes, le financement municipal est plus important que le national). Cela pourrait se faire en lien avec les CAF, qui disposent de l’expertise technique sur les prestations et peuvent jouer un rôle dans la péréquation financière entre les villes.

Comment entrent les crèches d’entreprise dans ce schéma ?

Elles sont et elles resteront marginales. Elles n’existent que dans certains ministères, hôpitaux et grandes entreprises. Leur gros défaut, c’est l’obligation d’emmener les enfants sur des trajets parfois très longs.

Que pensez vous de l’emploi des seniors dans l’accueil des jeunes enfants ?

C’est un très joli principe qu’il faut renforcer, d’autant que les seniors sont favorisés par le système actuel de protection sociale. Il existe même des équipements intergénérationnels, des crèches installées dans ou à côté des maisons de retraite : quand ils sont bien pilotés, les enfants comme les personnes âgées sont ravies !

Cet entretien est paru dans le numéro d’octobre 2008 de la Revue des métiers de la petite enfance.




     
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  enfance vieillesse sécurité sociale famille égalité hommes-femmes
     
     
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