C’est la multiplication des crises sanitaires dans les années 90 qui a conduit le législateur à intervenir comme jamais auparavant dans le champ de la sécurité sanitaire. Il l’a notamment fait en créant des agences (au nombre de 7 en 2010) auxquelles il confie les fonctions d’expertise, le but étant de bien séparer celles-ci des fonctions de gestion des risques, qui restent du domaine des administrations, chaque agence étant placée sous la tutelle de plusieurs ministères. Leur création est une réponse à la fois circonstancielle, destinée à éviter la reproduction d’un type de crise (par exemple, le scandale de l’amiante en médecine du travail) et modélisée en France et dans de nombreux pays par le mouvement du New public management. Un des buts affichés de cette nouvelle « gouvernance » est de substituer un État régulateur à un État « effecteur », c’est-à-dire un État qui définit les stratégies, délègue et coordonne plutôt qu’un État « qui fait tout ».

Multiplication des agences : fruit des circonstances et du « new public management »

Ce mouvement est aussi une des sources d’inspiration principales de la RGPP (Révision générale des politiques publiques), lancée en décembre 2007, qui vise à améliorer le fonctionnement de l’État tout en abaissant ses coûts (c’est le concept fameux d’efficience). Un des moyens privilégiés pour ce faire est d’unifier les structures là où c’est possible. Ainsi, la création des ARS (Agences régionales de santé) obéit à cette logique, en rassemblant des administrations dont les compétences se recoupent. C’est également le cas de la fusion de l’AFSSA et de l’AFSSET, dans un nouvel établissement nommé ANSSAET (Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail), prévu par un amendement à la loi HPST (article 115), autorisant le Gouvernement à procéder à cette fusion par ordonnance dans un délai de 6 mois après promulgation de la loi. C’est chose faite le 7 janvier 2010. La nouvelle agence doit voir le jour le 1er juillet de la même année.

Une fusion sans grand écho médiatique

L’AFSSA (Agence française de sécurité sanitaire des aliments) a été créée en 1999. Placée sous la tutelle des ministères de la santé, de l’agriculture et de la consommation, elle est chargée de missions bien plus larges que celle de la surveillance des aliments, puisqu’elles sont « de veille, d’alerte, d’expertise, de recherche et d’impulsion de la recherche qui contribue à la protection et à l’amélioration de la santé publique, de la santé et du bien-être des animaux, de la santé des végétaux et de l’environnement. »

L’AFSSET a d’abord été l’AFSSE (Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement), en 2001. Le travail lui a été adjoint en 2005, donc plutôt récemment. C’est la seule institution à financer des pans entiers de la recherche en santé au travail, notamment ceux concernant les risques liés aux expositions physiques et chimiques des travailleurs.

Le projet de fusion n’a pas donné lieu à foule de débats. Il n’a pourtant pas fait l’unanimité. S’en inquiétaient notamment des organisations syndicales (CFDT, CGT, CFE-CGC, CFTC), les trois associations représentées au conseil d’administration de l’Afsset (Andeva, Fnath et Fne) et plusieurs experts. Pour eux, il ne s’agit de rien moins qu’une « régression majeure tant au plan des principes qu’à celui du fonctionnement. »

Un effort de rationnalisation

Au départ, ce sont trois agences qui devaient se rejoindre : les deux mentionnées, plus l’INVS (Institut national de veille sanitaire). Le projet a été abandonné pour des raisons qui restent obscures à l’auteur de ces lignes (mais il n’est pas le seul dans ce cas). L’argumentation en faveur de la fusion des deux agences repose largement sur le rapport de Jean-François Girard (2006), en faveur d’un « modèle plus simple, plus réactif, plus complet et plus efficient » pour lutter contre la multiplication des agences, « la complexification qui en résulte et les cloisonnements entre acteurs de la sécurité sanitaire. » Le constat fait l’unanimité, mais pas les leçons à en tirer. Dans la logique de la RGPP, l’auteur de ce rapport propose des regroupements par secteurs d’intervention (qui ne sont d’ailleurs pas ceux retenus par le législateur, alors même qu’il s’en réclame…).

Conserver les acquis, dont certains sont fragiles

En revanche, la sénatrice Nicole Bricq, dans un rapport de la commission des finances du Sénat (2007), plaide pour la « stabilisation » du dispositif existant. Elle estime en effet que si le problème de « l’émiettement » des structures est réel, l’effort de rationnalisation doit d’abord passer par une mise en réseau des agences, notamment en développant leurs systèmes d’information, en mutualisant certains de leurs moyens, notamment les locaux, en clarifiant leurs compétences et en les regroupant au sein d’un Haut conseil de santé publique. En somme, elle reproche au rapport Girard de n’avoir qu’un projet gestionnaire et elle demande à l’État d’être véritablement « stratège », d’être un État « qui pilote plus qu’il ne contrôle de façon tatillonne », un État «  qui se fixe une vision. »

Sur le papier, cette position n’empêche pourtant pas la fusion de certaines agences. Pourquoi la sénatrice s’y oppose-t’elle ? Pour des raisons pragmatiques, qui préfigurent celles avancées aujourd’hui par les détracteurs de cette solution. Les agences sont jeunes. Elles inaugurent un nouveau type de fonctionnement de l’État, elles expérimentent en quelque sorte. Certains des progrès qu’elles ont apportés sont fragiles. C’est particulièrement vrai de l’Afsset. Il faut notamment en souligner deux : sa politique d’expertise, sa participation à la construction d’une véritable démocratie sanitaire.

Expertise et démocratie : deux atouts forts de l’Afsset

En matière d’expertise, l’Afsset est quasiment la seule agence à appliquer les normes AFNOR. Ainsi, ses experts et ceux qu’elle recrute sont indépendants, leurs éventuels conflits d’intérêt déclarés et contrôlés. Au moindre soupçon, l’expert en cause est écarté, sinon des discussions, en tout cas des conclusions. Aujourd’hui, la qualité des travaux de l’agence est internationalement reconnue. On conviendra qu’en une période de profonde défiance des citoyens envers les experts, il faut y veiller à deux fois avant de se passer d’un tel acquis. D’autant qu’en matière de démocratie sanitaire, l’agence est également exemplaire, associant syndicats et associations à ses délibérations, rendant publics ses travaux et faisant un effort pédagogique certain en direction des citoyens.

Reste un rôle qui était prévu par la loi et que sa première directrice, Michelle Froment-Védrine, qu’il faut largement créditer du succès de l’agence, a toujours revendiqué, mais qui semble bien éloigné aujourd’hui : celui de « tête de pont », chargée de coordonner les expertises éparses dans les institutions. L’agence n’a jamais réellement reçu les moyens pour cela.

Des raisons moins avouables ?

Enfin, dernier argument, mais non des moindres, des opposants à la fusion : la « petite » Afsset ne va t’elle pas se faire manger tout crue par la « grosse » Afssa ? en particulier, l’expertise sur le travail ne va t’elle pas s’étioler face à la prépondérance du secteur agricole dans la future agence ? Les directeurs actuels des deux agences s’efforcent de rassurer : les réunions se succèdent pour définir les futures modalités de travail sans faire perdre les acquis des uns et des autres. Martin Guespereau, qui dirige l’Afsset depuis le départ de Madame Froment-Védrine, s’inquiète quand même de la baisse du budget de son agence, la première depuis sa création, et des « vraies différences de culture entre les deux maisons », notamment en ce qui concerne « les questions de rapport à l’incertitude, aux signaux faibles, la facon d’investiguer toutes les options, de tout tester, de ne pas se gêner pour remettre en cause les consensus. »

Alors, les craintes sur la fusion sont elles fondées ? oui, certainement, ce qui ne veut pas dire qu’elles sont réalisées. L’avenir le dira. Il reste cependant à espérer que derrière les bonnes intentions, ne se cache pas une résurgence des corporatismes scientifiques (les chasses gardées des uns et des autres, autre nom du « consensus » de Martin Guespereau) ou, pire, « la pression de quelques financiers qui bradent la sécurité environnementale en France », que dénonçait Michelle Froment-Védrine juste avant son départ, sans, hélas ! plus préciser.

Cet article a été écrit pour la Revue SMT (Sécurité et médecine du travail - revue de l’association AFTIM : association française des techniciens et ingénieurs de sécurité et des médecins du travail) de mars-avril 2010.

Photos : Paris, 2007 - Kutna Hora (République tchèque), 2006 © serge cannasse