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Politiques de la petite enfance : les enjeux
février 2010, par serge cannasse 

En 2008, le centre de recherche Innocenti (Unicef) publiait un état des politiques de la petite enfance menées par les pays « économiquement avancés », fondé sur un exposé très complet de leurs enjeux communs. Il est utile d’y revenir pour comprendre les débats français actuels, qu’ils portent sur la durée du congé parental après la naissance d’un enfant, sur le taux d’encadrement des structures d’accueil ou sur l’accès aux structures des enfants des couches sociales défavorisées.

Pour Roxane

Travailler ou s’occuper de son jeune enfant (et lequel des deux parents ?)

Dans l’ensemble des pays de l’OCDE, la nouvelle génération est la première à passer une grande partie de ses premières années dans une structure de garde d’enfants, et non chez eux : environ 1 enfant sur 4 de moins de 3 ans et environ 4 sur 5 entre 3 et 6 ans. Cela tient évidemment à la forte progression du travail féminin. Aujourd’hui, plus des deux tiers des femmes en âge de procréer ont un emploi hors de leur maison. Les femmes deviennent mère environ 10 ans plus tard que dans les générations précédentes. Cela traduit certes une volonté d’émancipation, mais il peut aussi s’agir d’un choix sous contrainte financière : le foyer a besoin de deux salaires pour faire face à ses dépenses. Cela est d’autant plus vrai que la famille est pauvre et/ou monoparentale.

Pendant la première année de l’enfant, les parents ont tendance à privilégier la garde parentale à domicile. Ainsi, en Suède, où le congé parental dure 12 mois en étant rémunéré à 80 % du salaire, c’est cette solution que choisissent très majoritairement les parents. En France, le congé parental est long (3 ans), mais peu rémunéré, ce qui le rend intéressant d’abord pour les familles à faibles revenus, mais ce qui expose les mères à ne pas progresser dans l’emploi ou à s’y insérer difficilement. Ainsi, 91 % des enfants de moins de 3 ans relevant de familles du premier quintile de revenus sont gardés principalement par leurs parents, contre 31 % pour les familles du cinquième quintile (2007 ; note de veille 157 de novembre 2009 du CAS). D’où la saisie du Haut conseil de la famille sur la question (voir encadré ou brève Annuaire sécu du samedi 13 février).

Les familles sont donc placées aujourd’hui devant un choix qui peut être difficile : le travail des deux parents impose qu’ils puissent faire garder leurs enfants dans un environnement de qualité, alors que le maintien de l’un des deux à domicile comporte pour celui-ci un risque notable de handicap en termes de revenus financiers et/ou de carrière, le parent en question étant le plus souvent la mère, il faut y insister. Pour les gouvernements, il s’agit de savoir quelle orientation privilégier.

Une attention de plus en plus prononcée au bien-être de l’enfant

Le travail féminin augmente la richesse du pays. Mais il est tentant de le corréler à la baisse du taux de natalité, bien réelle dans de nombreux pays. Cependant, elle est modérée par l’existence de politiques de soutien aux familles, notamment celles qui favorisent des structures d’accueil en nombre suffisant et de qualité. En outre, des travaux de plus en plus nombreux montrent que celles-ci sont un investissement rentable à long terme, en termes de niveau d’éducation des futurs citoyens et de leur capacité à remplir des emplois qualifiés.

Il est en effet de plus en plus évident que « ce sont les interactions précoces de l’enfant avec autrui, et en particulier avec sa famille et avec les personnes qui s’occupent de lui, qui (…) influent en profondeur sur son devenir, ses capacités futures et sa façon de réagir par la suite à son environnement. » En termes plus imagés, « l’expérience précoce fait office d’architecte du cerveau humain et met en place à la fois les fondations et l’échafaudage du développement futur. » Ce point est crucial, parce qu’il signifie que pour bien grandir, l’enfant à besoin à la fois d’amour (ou d’attention), de confiance et d’adultes compétents engagés dans une relation suivie avec lui.

Dans un exposé devant le Congrès des Etats-Unis en 2003, Jeanne Brooks-Gunn, professeur spécialiste du développement de l’enfant à la Columbia University de New York, a récapitulé comme suit les bénéfices de l’éducation des jeunes enfants :
- Des programmes collectifs de qualité améliorent les résultats relatifs aux activités scolaires et le comportement des jeunes enfants.
- Ces effets sont plus prononcés pour les enfants pauvres et ceux dont les parents ont peu d’instruction.
- Les retombées positives continuent jusqu’à la fin de l’école primaire et durant l’enseignement secondaire, bien que de façon moins nette qu’au début de l’école primaire.
- Les programmes qui se poursuivent durant l’école primaire et qui permettent d’intervenir de façon précoce et intensive produisent les effets à long terme les plus durables.
- S’ils sont correctement associés à d’autres services, les services à la petite enfance peuvent apporter d’autres résultats, comme des chances d’emploi accrues pour les mères, une réduction de la pauvreté des familles, une amélioration des compétences parentales et une plus grande cohésion au niveau de la famille et de la communauté.

A cet égard, les adultes les plus importants sont les parents. Une intervention même précoce des autres éducateurs ne peut pas « compenser totalement la pauvreté ou des parents déficients » (d’où l’insistance des professionnels sur l’éducation à la parentalité). En revanche, elle peut en atténuer les effets, à condition d’être de qualité, notamment sur l’inégalité des chances. Ainsi, les structures d’accueil collectives sont d’autant plus bénéfiques que l’enfant est issu d’un milieu défavorisé d’un point de vue éducationnel.

Il est aujourd’hui admis qu’il est souhaitable que les enfants de moins de un an soient gardés par un de leur parents et préférable que ceux de moins de deux ans ne passent pas trop de temps en structures collectives. En revanche, entre deux et trois ans, celles-ci peuvent leur donner un avantage certain, encore une fois à condition d’être de qualité. «  La vision étriquée de la garde d’enfants en tant que moyen de libérer les parents pour l’emploi est donc en train de céder le pas à une approche davantage centrée sur l’enfant et qui met l’accent sur la qualité des services disponibles. »

Comment lutter contre les inégalités dès le plus jeune âge ?

Pour les auteurs du rapport, les disparités sociales d’éducation sont d’abord déterminées par le revenu : un revenu familial bas est l’indicateur le plus sûr pour prévoir des difficultés éducationnelles, psychologiques et comportementales des enfants. Mais les mécanismes en sont mal compris. D’autres auteurs s’attachent, par exemple, au niveau d’éducation des parents, qui n’est pas automatiquement corrélé au niveau de leurs revenus.

Cependant, il ne faut pas privilégier le ciblage des services d’accueil collectif de la petite enfance sur les populations défavorisées : la plupart du temps, il manque son but, parce que les servives ont alors tendance à être de qualité médiocre, qu’ils n’atteignent qu’une faible proportion des enfants visés et que les problèmes ne sont pas l’apanage de ces milieux. En revanche, la bonne solution semble être celle des Pays-Bas : des services universels, financés de manière flexible en donnant un avantage aux enfants défavorisés.

Public ou privé ?

Doivent ils être publics (ou non lucratifs) ou privés à but lucratif ? Ces derniers ont des avantages : « stimuler la compétition, encourager les innovations, réduire la bureaucratie, offrir plus de choix aux parents, attirer les investissements et diminuer les coûts du contribuable. Les entreprises privées sont aussi généralement plus rapides à démarrer et à répondre aux souhaits des parents. »

Mais ils ont aussi des inconvénients : contrôle plus difficile et coûteux, tentation de faire des économies en jouant sur les salaires et les conditions de travail, renouvellement plus fréquent du personnel, exclusion des enfants défavorisés en l’absence de subventions publiques. Le rapport 2006 de l’OCDE sur la petite enfance remarque : « Le financement public et direct des services apporte une gestion gouvernementale des services à la petite enfance plus efficace, des avantages d’échelle, une meilleure qualité nationale, une formation plus efficace des éducateurs et un degré d’équité majeur en matière d’accès. » Bien entendu, cela n’a rien d’automatique … À noter qu’en France, le principal mode de garde est privé : c’est celui assuré par les assistantes maternelles, grâce à une prestation publique (inclue dans la PAJE - prestation d’accueil du jeune enfant).

Améliorer la situation des professionnels pour améliorer celle des enfants

La qualité des services d’accueil dépend aussi du sort réservé aux professionnels qui y travaillent. Or, note le rapport, « dans de nombreux pays, les professionnels de la garde d’enfants se situent au bas de l’échelle salariale et n’ont guère de perspectives en matière de sécurité de l’emploi ou de carrière. (…) Comme il est nettement prouvé qu’un personnel plus instruit et spécialisé développe une interaction plus stimulante et gratifiante avec les enfants, la possibilité de réduire les coûts est donc limitée si on veut maintenir la qualité. »

La conclusion du rapport semble s’appliquer particulièrement aux débats français actuels : « En fin de compte, la question de savoir si les enfants d’aujourd’hui gagneront ou perdront au change se résume à l’instauration ou non d’un congé parental effectif et de services d’éducation et d’accueil des jeunes enfants disponibles, abordables et de qualité. En ce qui concerne la qualité, il est fondamental de disposer d’un personnel bien formé, bien motivé, bien rémunéré et jouissant du respect de la communauté. Jusqu’à présent, il ressort des indices en provenance des pays de l’OCDE qu’il n’y a pas de raccourcis ou d’options de bradage qui ne compromettent l’avenir des enfants. »

Dans le tableau comparatif que dresse le rapport (et qu’il prend soin de ne qualifier que d’indicatif), la France est globalement très bien placée, sauf en termes de taux d’encadrement des enfants et d’égalité d’accès à une éducation de qualité. Ce constat est aussi celui de l’OCDE, qui fait remarquer que la France est un des pays qui dépensent le plus pour la petite enfance, avec cependant des efforts à faire pour réduire un écart bien plus net que la moyenne des autres pays en termes de niveaux éducationnels selon l’origine sociale.

Cathleen Sherry :

« Personne – homme ou femme – n’a un droit absolu à la carrière. Si on choisit d’avoir des enfants, la responsabilité majeure est de s’en occuper comme il se doit, et si cela nuit à la carrière, cela nuit à la carrière. Mais personne ne veut prendre acte de cette réalité.

La garde des enfants permet aux hommes de ne pas se sentir responsables de leurs enfants. Les femmes doivent payer d’autres personnes pour s’occuper des enfants parce que les hommes ne sont pas disposés à réduire leurs heures de travail pour assumer leur part de soins parentaux. Si les femmes reprennent le travail, ce devrait être aux hommes, non aux enfants, de modifier leur vie en fonction de cette donnée. »

Rapport Innocenti 2008  : La transition en cours dans la garde et l’éducation de l’enfant. Tableau de classement des services de garde et d’éducation des jeunes enfants dans les pays économiquement avancés.
UNAF : Politique de l’enfant : Selon l’OCDE, la France qui consacre beaucoup d’argent à ses enfants, peut mieux faire pour réduire les inégalités

Sur la Gazette Santé Social : Levée de bouclier des professionnels de la petite enfance

Sur Carnets de santé :
Accueil des jeunes enfants : entre quantité et qualité (par Daniel Crozat)
Politiques de la petite enfance : combien ça coûte ?
Entretiens avec Bernard Golse (L’enfant, un étranger à accueillir), Louise Daleux (un exemple de politique locale : Lille), Julien Damon (spécialiste des politiques familiales), Bruno Palier (sur les enjeux socio-économiques), Benoit Parmentier (En Belgique, l’accueil de la petite enfance suscite une culture de débat).
Entretiens avec deux professionnelles de la petite enfance : Claire Delmas (infirmière puéricultrice) et Nadia Ramiandrasoa (éducatrice de jeunes enfants)
Les parents et le mode de garde de leurs enfants
Une protection sociale tournée vers l’avenir (à propos du livre de Gosta Esping-Andersen : Trois leçons sur l’Etat Providence).

Photos : Paris, 2008-9-10 © serge cannasse




     
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